财政部唯一指定政府采购信息网络发布媒体 国家级政府采购专业网站

服务热线:400-810-1996

当前位置:首页 » 理论实务

我们需要啥样的政采评审专家制度

2020年11月24日 08:16 来源:中国政府采购报打印

 ★话题引出:近年来,业界对政府采购评审专家的抱怨声此起彼伏,重塑政府采购评审专家制度的呼声接连不断。专家角色该如何定位,符合怎样条件的专家可以入选,专家管理应如何进行……此类问题一直困扰着每一位政采人。为此,《中国政府采购报》邀请了几位业内的实务“大咖”,结合当前实际来共同探讨政府采购评审专家制度的未来之路。

主持人:

■中国政府采购报记者  

杨文君

嘉宾:

■南京审计大学副校长   

■上海市财政局政府采购管理处副处长       王周欢

■天津市政府采购中心评标部部长   王永锋

■山东省政府采购中心二级主任科员  汪  涛

■新疆维吾尔自治区政务服务和公共资源交易中心政府采购部负责人   木卡地玛

■新华社办公厅政府采购处高级工程师   李  刚

■上海百通项目管理咨询有限公司副总工程师  张志军

问题

主持人:各位老师好,很高兴邀请到大家参与我报本期的圆桌论坛,此次的探讨将围绕政府采购评审专家(以下简称“专家”)的定位、使用及管理展开。实际上,对我国专家评审制度的诟病由来已久,“专家不专”、素养不够、缺乏约束等都是老生常谈的问题。但俗话讲:“望闻问切后才能对症下药”。因此,想向各位老师作简单了解:目前,我国专家本身以及专家使用、管理方面存在哪些突出问题?

裴育:在政府采购领域,专家是一支重要的力量,对推动政府采购工作发挥了应有的作用。然而,少数专家的不良行为也为政府采购活动蒙上了一层阴影,这主要表现在以下两个方面。一方面,“专业不专”“水平不一”。部分专家对所评审项目的相关技术参数缺乏了解,对政府采购的相关规定和政策功能也不熟悉。另一方面,职业素养不够。少数专家倚仗专家身份而从事有损政府采购公信力的活动,如,专家有意无意泄露评审文件、评审情况;个别专家与供应商存在利害关系而未声明回避;个别专家收受采购人、采购代理机构、供应商贿赂或者获取其他不正当利益;少数专家提供虚假材料申请入库;个别专家拒不履行配合答复供应商询问、质疑、投诉等。

汪涛:裴老师介绍的主要是专家自身的问题,我在这里想从制度层面谈几点问题。在专家抽取方面,对于自选专家的,根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第87号)的规定,对技术复杂、专业性强的采购项目,通过随机方式难以确定合适评审专家的,经主管预算单位同意,采购人可以自行选定相应专业领域的评审专家。那么,技术复杂、专业性强由谁来确定?该问题在具体实践中引发了一系列质疑投诉。对于系统抽取专家的,一些社会代理机构通过某些手段导致专家抽取本地化,有时候又为了规避本地化而过度强调异地化,这就很有可能造成专家实际水平不能满足项目需求的情况,因为就目前情况来讲,专家水平确实存在区域差异化特征,省会城市、副省级城市的专家资源相对比较充裕且质量较高。

在专家约束机制方面,专家权利较大,采购人作为主体反而没有主动权,法律法规虽然赋予了采购人选择最终成交人的权利,但也只是按照专家确定的候选人顺序来确定,专家约束机制还有待进一步健全。

此外,就是专家费用(支付给专家参与政府采购评审的报酬)的问题,这是令政府采购从业人员很头疼的问题。如今,大部分省份的财政部门都根据当地经济发展水平,结合本地专家情况以及根据评审所需时间制定了专家报酬给付标准。但标准的执行却出现了一些问题,如,专家在一些社会代理机构组织的项目中而获得的评审报酬较高,而在集中采购机构组织的同类项目中获得的评审报酬却较低,因为社会代理机构具有营利性质,支付的灵活性较大,一般会支付给专家高于当地标准的费用,而集中采购机构作为公益性平台,会严格执行相关支付标准。对此,一些专家甚至为了索要更高的报酬而故意在评审中拖沓,有时甚至以不签字相威胁。另外,全国各地支付标准不一,很多地方并没有规定外省专家费用的开具标准,实践中麻烦事频现。

王周欢:上述两位老师说得已经很全面了,这在业界已基本达成了共识,在这里我还想强调三点。第一,专家角色是否需要重新定位?目前来讲,根据政府采购相关法律法规的规定,除了单一来源采购项目,基本上所有的项目都需要专家参与评审,对项目的复杂程度不加区分,专家评审具有广泛性。个人认为,这一点是要区分开的。技术、服务方案比较复杂的项目可以邀请专家评审,而通用类项目则可以考虑省略专家评审环节。要更加突出专家“专业咨询顾问”的定位。

第二,政府采购需要什么样的专家?“专业不精”的问题在实践中非常突出,我认为“技术精通+了解市场+通晓政府采购规则”型的专家是政府采购领域所需要的。同时,要注意对专家进行分类。

第三,是否需要加大对专家的约束力度?实践中基本是按照《政府采购评审专家管理办法》对专家行为进行规范,专家泄露评审情况,或者与供应商相互串通等违法违规行为依据《中华人民共和国政府采购法实施条例》第75条规定追究法律责任,但在实务中较难取证。我国现行政府采购法律对专家的约束力较小,这一点是未来专家管理制度重塑中需要注意的。

原因

主持人:那这些问题产生的原因是什么呢?

王永锋:专家在很大程度上能够决定采购结果,导致供应商围猎专家的情况频繁出现,而监管的难度又很大,监管的力度也很难跟上,缺乏普遍性的警示效果和打击力度。加之社会各界无法通过有效渠道获悉评审得分,评审结果的公正性、准确性和专业性很难得到客观评估和理性看待。

裴育:我认为,这里面既有客观方面的障碍,也有主观方面的原因。客观来说,一方面是制度层面的,现有的政府采购相关法律法规关于专家方面的规定比较笼统,虽然对前面提到的问题有禁止性规定,但有的条款很难具体执行,即使能够认定专家存在违规、违纪乃至违法行为,但处罚力度一般较弱,主要为记录其不良行为、纳入信用评价系统,解聘且3年内不得再次申请成为专家;另一方面是专家数量与质量难以满足实际评审需要,许多项目评审只能聘请大类行业领域专家,导致评审专业深度不够,很多同类项目评审重复聘请同一专家,给供应商寻租提供了空间与可能。

主观来讲,专家存在逐利动机,其主动或被动成为供应商的围猎对象,致使评审结果具有倾向性。另外,由于评审报酬标准较低,同时,专家违规成本较低,这也驱使或纵容了评审专家主动性的违规违纪行为。

建议

主持人:结合上述问题和原因,各位老师对专家及专家使用、管理还有哪些建议?

木卡地玛:我想着重谈谈专家费用方面的建议,因为这个问题长期困扰着我,一些专家就因为我们支付的费用少而当场表示不参与评审,这给我们的工作带来了很大的阻力。个人建议,将专家费用发放与评审绩效挂钩。评审结束,先按劳务费发放标准的50%支付。成交公告发布后,在法定期限内,项目未受到有效质疑投诉的,或虽受到有效质疑投诉,但处理过程中未发现专家在评审过程有不正当履职行为的,再向专家发放剩余费用。

李刚:我心目中的政府采购评审专家应发挥专业特长、站在第三方立场、以自己职业信誉为担保,较为客观真实地提供市场技术和信息,也就是充当采购人的“线人”和“耳目”,即使参与评审也应是见证者而不是裁判方。由此,专家管理应当围绕吸引行业技术专业人才、圈内职业人才为重点,以科研单位和供应商推荐为主进行管理。

王周欢:我想重点谈一下专家库的建设。目前很多声音都在呼吁:开放专家库,把专家纳入全国统一管理,个人认为这一点也是非常必要的。但是这里要注意一个问题,专家不是一种资格认定或者行政许可,专家和财政部门之间是一种聘用关系,对于专家入库条件的把关更多是一种基本要求,只要专家符合条件,经财政部门聘用就可以进入专家库。当然,对于这种基本条件,因为各地情况不同,所以在具体条件的设定上不能搞“一刀切”。比如,上海的专家数量比较多,我们可以适当提高标准,可以在学历、年龄方面做一些更加严格的要求。而有的地方,专家数量比较少,标准可以适当放低些。另外,当库里专家不足时,也可以考虑到库外寻找专家,但依据政府采购法的相关要求,建议对库外专家进行备案。总体而言,全国统一管理式的专家库建设是非常必要的,但它要是一个开放式的专家库,并以充分满足采购人需求为前提。

裴育:我有三个方面的建议:一是修订现有法律法规制度及实施办法,根据政府采购现实操作中遇到的问题进行归纳总结,明确专家的入选条件、评审中的具体要求、违规违纪违法行为的范围、类型及其处罚办法,让政府采购操作人员(主要是监管部门)有法可依、有章可循。二是加大对专家违规违纪违法的处罚力度,区分轻重,分别给予不同程度的处理,真正起到警示教育作用。三是统筹全国专家库信息资源,鼓励各地共建、共享、共治专家库,鼓励各地在具体政府采购活动中采用远程在线评审方式,共享全国优质评审专家资源。同时,提高专家评审待遇水平,支付与其劳动付出相对应的报酬,以吸引优质专家进库,持续参加政府采购评审活动。

王永锋:管理要能够真正落实各方的主体责任,让项目成交结果的决定权回归采购人,既要有效发挥专家评审的专业性,又要防止专家的倾向性。专家的作用应当辅助采购人进行决策,而不是取代采购人进行决策。管理专家和专家库建设要从“放”和“亮”上下功夫。“放”,要放开专家准入的条件,扩大专家的数量,提升专家的质量;要放开专家使用的权利,让采购人自主决定专家的人员、数量和构成,按需择优使用;要放开专家使用的范围,充分发挥专家在需求制定、评审过程、履约验收等关键环节的辅助咨询作用。“亮”,就是要把专家的意见(包括评审打分)向社会公开,让专家对自己的意见负责,让采购人对自己的决策负责,让供应商明白自己的得失,主动接受社会各界对采购结果的监督。

主持人:各位老师也都提到了,未来要发挥专家的“专业咨询顾问”的作用。实际上,财政部副部长许宏才在其《认真学习贯彻党的十九届四中全会精神加快建立现代政府采购制度》中就提到,发挥专家的专业咨询作用,采购人可邀请专家参与拟定需求标准、技术解决方案和采购实施方案,参与产品质量和服务能力的履约评价,突出专家的专业支撑;评审专家要合规履职,评审专家要坚持从专业角度作出独立的评审结论,严格执行回避、保密等制度规定,在评审过程中做到客观公正、廉洁自律。对此,各位老师怎么看?

裴育:许部长的文章涉及两个问题,即专家在政府采购中的地位与作用,以及对专家的业务与纪律要求,这对于专家队伍建设和专家管理是非常必要的。

汪涛:许部长的讲话,为专家转型、角色转换、解决当前专家问题提供了一条可行的渠道。但还有一个问题要解决,在赋予采购人决定权的同时,采购人面对审计等方面的压力,该如何敢于选择?这是未来需要解决的,尽管可以通过建立采购人内控制度来解决,但对于大多数单位来讲可行性较差。

张志军:专家提前介入采购需求书的编制、拟定,参与合同履约评价,这有利于从专业角度为采购项目提供技术支撑。此外,还要加强对专家的管理,落实独立评审要求,加强对评审现场的管理,完善评审结果评价等办法。

展望

主持人:大家的建议都非常中肯,内容也很丰富。据了解,国外很多国家并没有建立专家评审制度,而且,正如上述探讨的一样,我国专家评审制度广为诟病。那是不是代表未来可以考虑舍弃这种制度,各位老师对此是否有相应的看法?

王周欢:我国引入专家评审制度,让专家辅助专业欠缺的采购人进行采购,这里有其自身的制度优势。但是要注意,专家发挥的是辅助作用,而非主导作用。在国外,很多国家没有在采购环节的专家评审制度,但是有的国家会要求专家参与采购需求论证。个人认为这是一个值得借鉴的做法,包括让专家参与到项目履约或后续的一些评价当中。总而言之,未来对于专家管理的方向是,既要把专家管好,又要充分发挥专家的专业作用,更好地满足采购人的需求。

李刚:经过长期的实践和探索,业界已深刻意识到专家问题的焦点和突破的切入点。为此,要客观地看待评审专家的作用,理顺专家的职责,不能把一切恶果一推了之。在采购需求和文件编制上要加大专家的专业支撑作用,在评审阶段强化电子化评审操作,减少主观判断,重点把精力放在履约验收和绩效评估上。

张志军:客观地说,在政府采购领域,绝大多数专家基本上还是比较“迎合”“迁就”采购人的。当然,也确实有一些专家在评审过程中夹杂着个人想法,但这毕竟是少数。我们不能以在评审活动中出现的少数违法违规现象而去否定第三方评审制度存在的必要性。

打一个不恰当的比方:采购文件类似于采购人出的一张试卷,采购文件中的评审因素和打分标准就类似于标准答案和阅卷标准,专家的角色就类似于阅卷老师。一个采购项目的评审结果,如果不符合这个项目的要求,要么就是专家评审出现了错误,要么就是采购文件本身出了问题。如果评审出现错误,现行法律赋予了采购人相应救济方式,从来就没有规定采购人必须无条件采纳专家的意见;如果是采购文件编制质量有问题,则相当于是采购人自己定考题时出了偏题、怪题,这个后果,应当由谁来承担?当然是采购人自己承担。

汪涛:顺应改革的发展,经过十几年探索,从业人员的政府采购法律意识已经树立起来了。中国同世界其他国家的国情不同,我国最终形成的是具有中国特色的专家评审制度,至于走向哪里,这将是一个长期的探索过程。

主持人:感谢各位老师参与本期的圆桌论坛。的确,中国的专家评审制度有其自身的优势,但任何事物都有两面性,我国在专家管理方面还有许多问题需要逐步解决。而今天大家的建议则将为未来专家管理办法的修订、专家评审制度的完善以及政府采购制度的深化改革提供有益参考。再一次对各位老师表示感谢!

彩88-安全购彩